Das SS-Unternehmen „Deutsche Erd- und Steinwerke GmbH" kaufte im Herbst 1938 am Rande des Dorfes Neuengamme eine stillgelegte Ziegelei und Grundstücke. Am 12. Dezember 1938 trafen in Neuengamme die ersten 100 Häftlinge aus dem KZ Sachsenhausen ein. Sie sollten die Ziegelei wieder betriebsfertig machen. Die Wachmannschaft kam aus dem KZ Buchenwald. Die Haftbedingungen unterschieden sich in der Anfangszeit gravierend von den Verhältnissen, die später in Neuengamme herrschten. Die Verpflegung war in dieser Zeit noch weitgehend ausreichend.
Ein Vierteljahr nach Kriegsbeginn fiel die Entscheidung, Neuengamme zu einem großen Konzentrationslager auszubauen. Die Stadt plante die Neugestaltung des Hamburger Elbufers mit „Führerbauten" aus Klinkersteinen. Im April 1940 schlossen die Hansestadt Hamburg und die „Deutsche Erd- und Steinwerke“ einen Vertrag. Die Stadt gewährte zum Bau eines größeren Klinkerwerkes ein Darlehen in Millionenhöhe. Sie verpflichtete sich zur Herstellung eines Eisenbahnanschlusses, zur Regulierung der Dove-Elbe und zum Bau eines Stichkanals mit Hafenbecken. Die SS sagte zu, „für diese Vorhaben Häftlinge als Arbeitskräfte und die dann erforderlichen Bewachungsmannschaften unentgeltlich zur Verfügung" zu stellen.
Im Frühjahr 1940 wurde Neuengamme selbständiges Konzentrationslager. Lagerbaracken, Wachtürme und die Umzäunung musste von Häftlingen errichtet werden. Misshandlungen, Entkräftung, Hunger und Arbeitsunfälle forderten schon bald die ersten Todesopfer. Zum Jahresende 1940 gab es in Neuengamme bereits ca. 2900 Häftlinge. Sie arbeiteten im Lagerausbau, bei der Verbreiterung der Dove-Elbe, beim Bau des Stichkanals mit Hafenbecken, bei der Errichtung des neuen Klinkerwerkes und in den Tongruben.
„Die Inbetriebnahme erfolgt im Rahmen der Arbeitsbeschaffung für die sehr zahlreichen Nichtstuer in unseren Konzentrationslägern. […] Wir beabsichtigen, dort erstklassige Klinkerware preiswert herzustellen. Ich glaube, dass diese Tatsache Sie und die Hamburger Baubehörden nicht uninteressiert lassen wird.“
Oswald Pohl, SS-Verwaltungschef, an Senator Dr. Hans Nieland (StA HH, Finanzdeputation IV, DV III C 3v VIII B2)